Der Begriff „Demokratie“ meint übersetzt „Herrschaft des Volkes“. Die heutige liberal-parlamentarische Demokratie basiert auf den Prinzipien der Volkssouveränität, Rechtsstaatlichkeit, Gewaltenteilung, des Schutzes von Minderheiten und Opposition, freien Wahlen, einer aktiven Zivilgesellschaft sowie Grundrechten für alle Bürgerinnen und Bürger.

Ergebnis eines langen Prozesses

Im Verlauf der Geschichte wurde die Idee der Volksherrschaft auf vollkommen unterschiedliche Weise umgesetzt, wobei sie auch immer wieder scheiterte. Gerade in der Bundesrepublik Deutschland lernte man aus dieser Erfahrung, sodass die heutige Institutionenlandschaft auf Basis des Grundgesetzes eine Weiterentwicklung vieler vorherigen Verfassungen darstellt, vor allem der der Weimarer Republik und der Paulskirchenverfassung. Die grundlegenden Ordnungsprinzipien der deutschen Demokratie sind im Artikel 20 GG, welcher auch als „kleines Grundgesetz“ bezeichnet wird, niedergelegt:

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

Artikel 20 GG

Legitimation durch Wahlen

In der Beurteilung der Frage, ob ein Staat demokratisch ist, richtet sich der Blick in der Regel auf die Frage, ob politische Ämter durch Wahlen besetzt werden. Doch auch wenn freie und unverfälschte Wahlen ein notwendiges Kriterium darstellen, so ist ein Staat nicht allein demokratisch, weil der Herrschaftswechsel durch Wahlen organisiert wird. Häufig wird eine Entscheidung oder politische Agenda damit rechtfertigt, dass die durchführenden Amtsinhaber mitsamt ihrem Programm schließlich durch Wahlen bestätigt worden seien. Richtet sich eine Maßnahme jedoch gegen andere Bausteine der Demokratie, wie beispielsweise die Achtung von Grundrechten oder die Rechtsstaatlichkeit, handelt es sich dennoch um antidemokratische Maßnahmen.

Alle demokratischen Verfassungen basieren auf der Vorstellung der Volkssouveränität, wonach ein Mensch nur frei sein kann, wenn er in einem politischen System lebt, innerhalb dessen er an der Verabschiedung von Gesetzen und Regeln des Zusammenlebens mitwirken kann. Dies geschieht auf verschiedene Weisen der politischen Partizipation. So steht den Bürgerinnen und Bürgern Deutschlands offen, in Vereinen, Interessenverbänden oder durch Protestaktionen ihre Meinung kundzutun oder sich in Parteien selbst an der Erarbeitung von Gesetzesvorhaben zu beteiligen. Das wichtigste Element der Volkssouveränität sind jedoch Wahlen, die über die Kräfteverhältnisse in Parlamenten, über die Zusammensetzung der Regierungen sowie zahlreicher anderer Gremien entscheiden. Die Durchführung unterliegt daher strengen Kriterien, die sich in den fünf Wahlprinzipien der allgemeinen, freien, gleichen, unmittelbaren und geheimen Wahl niederschlagen. Relevant ist darüber hinaus, in welchem Wahlrecht gewählt und auf welche Weise die Regierung bestellt wird.

Allgemein: Alle Bürgerinnen und Bürger sind zur Wahl zugelassen, sofern ihnen das Wahlrecht nicht entzogen wurde. Berufsstand, Steuerlast oder andere Eigenschaften spielen keine Rolle.

Unmittelbar: Abgeordnete werden direkt gewählt. Die abgegebenen Stimmen werden also direkt in Sitze für den gewählten Kandidaten oder die gewählte Liste umgerechnet, es gibt keine zwischengeschalteten Wahlmänner oder Wahlkollegien, welche die abgegebene Stimme nur als Auftrag in ihre eigene Wahlentscheidung einbringen. 

Frei: Bürgerinnen und Bürger dürfen in ihrer Entscheidung nicht dadurch beeinflusst werden, dass ihnen aus ihrer Wahlentscheidung Vor- oder Nachteile entstehen. Bereits der Versuch, Vorteile für eine Wahlentscheidung zu gewähren oder einzufordern, oder eine Wahlentscheidung per Nötigung zu erreichen, ist strafbar (§ 108 StGB).

Geheim: Der Wahlakt passiert im Geheimen, gerade auch um die Freiheit der Wahl zu gewährleisten. Eine nachträgliche Zurechnung zu Personen ist nicht möglich, ebenso ist das Fotografieren der Wahlzettel in der Kabine nicht erlaubt. Bei Briefwahl ist auf das Prinzip der geheimen Wahl besonders zu achten.

Gleich: Die Stimmen aller Wählerinnen und Wähler sind gleich viel Wert. Niemandes Stimme wird höher gewichtet. Es findet keine Unterscheidung in Berufsstand, Steuerlast oder andere Eigenschaften statt.

Vertreter des Volkes werden in repräsentativen Demokratien in Wahlen bestimmt, jedoch gibt es verschiedene Möglichkeiten, wie die Bevölkerung ihre Vertreter auswählt.

Mehrheitswahlrecht: In Systemen mit reinem Mehrheitswahlrecht, wie beispielsweise Großbritannien, gibt es keine Wahllisten und keine Zweitstimme. Die Sitze im Parlament werden allein danach verteilt, welche Direktkandidaten welche Wahlkreise gewinnen. Dabei gilt das „Winner-takes-it-all-Prinzip“, wonach der Kandidat mit der Mehrheit der Stimmen in das Parlament einzieht und alle anderen Stimmen wegfallen. Dies kann zu starken Verzerrungen in Bezug auf abgegebene Stimmen und den Kräfteverhältnissen im Parlament führen, die in der Regel die größte Partei bevorteilen. So gewann beispielsweise bei der Parlamentswahl in Großbritannien im Jahr 2017 die konservative Tory-Partei 49% der Sitze, obwohl sie nur etwa 42% aller abgegebenen Stimmen erringen konnte. Die sozialdemokratische Labour-Partei kam auf 40% der Stimmen, konnte aber "nur" 40% der Mandate erringen. Gleichzeitig gibt es in Systemen mit Mehrheitswahlrecht eine klarere Zuordnung der Abgeordneten zu ihren Wahlkreisen.

Verhältniswahlrecht: Bei einer reinen Verhätniswahl existieren keine Direktkandidaten, sondern allein Listen, welche vorher durch die Mitglieder oder auf Delegiertenkonferenzen der Parteien nach Prinzipien der innerparteilichen Demokratie verabschiedet wurden. Ein Beispiel für eine reine Verhältniswahl wäre die Wahl zum Europäischen Parlament. In diesem System existieren keine Wahlkreise, wenn die Parteien diese nicht informell im Nachhinein in Form von „Zuständigkeiten“ auf die Abgeordneten verteilen. Es entsteht also eine geringere Bindung zwischen Wahlkreis und Abgeordneten, dafür gehen jedoch keine Stimmen „verloren“. Jede einzelne abgegebene Stimme trägt proportional zum Kräfteverhältnis der Parteien im Parlament bei, wodurch die Fraktionsgrößen exakt dem Wunsch der Bürgerinnen und Bürger entsprechen.

Als Kerngedanke einer Demokratie wird oftmals festgehalten, dass Gesetze durch Vertreter verabschiedet werden, welche durch die Bevölkerung gewählt werden. Darüber hinaus gehört es jedoch auch zu den demokratischen Prinzipien, dass die Regierung selbst aus Wahlen hervorgeht. Dabei lassen sich verschiedene Möglichkeiten denken, wie dies erfüllt werden kann, allen voran das System der präsidentiellen Demokratie und das der parlamentarischen Demokratie.

Präsidentielle Demokratie: In diesem System wird die Regierung direkt von der Bevölkerung und unabhängig vom Parlament gewählt. Ein Beispiel hierfür wären die USA oder auch die Schweiz. So finden in den USA die Präsidentschaftswahlen unter großer medialer Aufmerksamkeit statt und überragen in dieser Hinsicht sogar die Kongresswahlen. Dementsprechend viel Autorität genießt der Präsident der Vereinigten Staaten, er ist gleichzeitig Regierungschef und Staatsoberhaupt und mit zahlreichen Kompetenzen ausgestattet, die ihm mitunter erlauben, ohne Grundlage des Parlaments zu regieren. Außerdem kann der Präsident nicht vom Kongress abberufen werden, da er nur der Bevölkerung gegenüber rechenschaftspflichtig ist. In diesem System kann es häufig vorkommen, dass die Mehrheit des Parlaments und die Regierung unterschiedlichen Parteien angehören. Ein Vorteil des präsidentiellen Systems liegt darin, dass sich die Bevölkerung durch ihre Wahl mit der Person des Präsidenten auseinandersetzt und durch das ausbleiben von Koalitionsregierungen schon während der Wahl eine klare Vorstellung darüber hat, welche Regierungsprogramme zur Alternative stehen.

Parlamentarische Demokratie: In diesem System wird die Regierung nicht direkt von der Bevölkerung, sondern vom Parlament gewählt. Das führt dazu, dass die Mehrheit im Parlament die entscheidende Größe wird, um politische Veränderungen herbeizuführen, da eine Regierung sich auf diese Mehrheit stützen kann, von der sie gewählt wurde und mithilfe derer sie auch Gesetze verabschieden kann. Außerdem kann die Regierung in einem parlamentarischen System vom Parlament abberufen werden, in Deutschland gibt es dazu beispielsweise das sogenannte „konstruktive Misstrauensvotum“. In solchen Regierungssystemen verläuft die Gewaltenteilung also nicht direkt zwischen Parlament und Regierung, sondern durch das Parlament hindurch und zeigt sich an der Gegenüberstellung von Regierungsmehrheit und Opposition. Der Vorteil an parlamentarischen Systemen besteht darin, dass eine Blockadesituation, in der sich Parlament und Regierung uneinig sind (wie z.B. der sogenannte „Shutdown“ in den jährlichen US-Haushaltsverhandlungen), nur in absoluten Ausnahmefällen eintritt. Außerdem wird die Bedeutung des Parlaments aufgewertet, welches dann den Dreh- und Angelpunkt der politischen Entscheidungen darstellt. Gleichzeitig kann dies in einer politischen Landschaft mit vielen Parteien dazu führen, dass die Bevölkerung die Zusammensetzung der Regierung nicht komplett entscheiden kann, wenn die Regierungsbildung einer Koalition aus mehreren Parteien bedarf.

Nicht alle demokratischen Systeme lassen sich in diese Kategorien einordnen. So existieren beispielsweise auch sogenannte „semi-präsidentielle“ Systeme, in denen eine Mischung beider Funktionslogiken vorzufinden ist. Beispiele hierfür wären Frankreich oder Polen. In diesen Systemen sehen sich von der Bevölkerung direkt gewählte Staatsoberhäupter dazu gezwungen, mit durch das Parlament gewählten, starken Ministerpräsidenten gemeinsam eine Regierung zu bilden.

Wahlen dienen also dazu, Macht auf Zeit an abgeordnete Personen zu verleihen, welche im Namen ihrer Wählerinnen und Wähler handeln sollen. Auf diese Weise wird der Abgeordnete legitimiert, also bevollmächtigt. Da dieser Abgeordnete in seiner Rolle als Mitglied des Parlaments auch alle anderen Amtsinhaber und Repräsentanten des Staates wählt, „reicht“ das Parlament die Legitimation „weiter“, sodass alle wichtigen Ämter durch das Prinzip der Volkssouveränität bestellt werden: Bundesregierung, Bundespräsident, Bundesverfassungsrichter, Landesregierungen und alle weiteren entsprechenden Positionen werden so von Parlamenten bestellt, deren Mitglieder wiederum die wählende Bevölkerung repräsentieren. Auf diese Weise bevollmächtigen alle wählenden Bürgerinnen und Bürger den Staat, als einziger Gewalt auszuüben und Regeln des Miteinanders festzusetzen.

Repräsentation oder Volksabstimmungen?

Die Idee von Repräsentation besteht darin, dass niemand ein Experte auf allen Gebieten sein kann und politische Entscheidungen daher immer an jene delegiert werden sollten, welche sich ausführlich mit dem entsprechenden Bereich befassen. Dieses Prinzip gilt nicht nur bei der Vertretung der Wählerschaft durch die Abgeordneten, sondern auch im Parlament selbst: Über die Sachfragen wird in den Fachausschüssen gestritten, in denen die jeweiligen Experten der Parteien miteinander diskutieren. Das Abstimmungsverhalten der Fraktion entspricht dann auch in der Regel der Empfehlung der Ausschussmitglieder – da diese im besten Fall über Kompetenzen auf dem Bereich verfügen. Dem Wähler wird eine kontrollierende Funktion in die Hand gelegt, zusätzlich dazu kann er sich um Ämter bewerben, wonach er selbst wiederum von anderen Wählern kontrolliert wird.

Ein weiterer Aspekt ist die schiere Menge an Gesetzeserlassen und Novellierungen, die jährlich verabschiedet werden. In der Legislaturperiode 2009-2013 beschloss der Bundestag 553 Gesetze, also etwa drei Gesetze pro Woche. Teil eines jeden Gesetzes sind aber mitunter starke Veränderungen auf dem Weg von der Vorlage zum fertigen Gesetzestext, wenn durch immer wiederkehrende Verhandlungsrunden ein Kompromiss ausgearbeitet wird. Dies wäre selbst zwischen gewissenhaften und kompetenten Bürgern, welche ihre Freizeit ganz der Politik widmen, nach derzeitigem technischem Stand nicht möglich, da ein Referendum organisatorisch immer nur der Logik „Zustimmung/Ablehnung“ folgen kann.

Hier zeigt sich auch die zentrale Problematik von Volksabstimmungen: Wer entscheidet über die Gesetzesvorlage und den Wortlaut, welcher letztlich zur Abstimmung steht? Es lässt sich beobachten, dass besser gebildete und wohlhabendere Schichten der Gesellschaft bei Referenden mehr Einfluss ausüben können, sodass Volksabstimmungen gar für eine schlechtere Repräsentation des Volkswillens sorgen könnten, da einkommens- und bildungsschwächere Schichten noch weiter Einfluss auf die Gesetzgebung verlieren.

Doch auch die repräsentative Demokratie hat mit Problemen zu kämpfen. Bürger haben zunehmend das Gefühl, dass der Kontakt zwischen Abgeordneten und Wählern abreißt. Zudem hat die Bündelung von Kompetenz in Parteien auch entscheidende Nachteile – Wahllisten können ebenso nur als „ganzes Paket“ gewählt werden. Aufgrund dieser Inflexibilität kommt es für manche zur Wahl zwischen dem „kleinsten Übel“.

Es lässt sich also feststellen, dass das Bedürfnis nach mehr Partizipationsmöglichkeiten in der Bevölkerung groß ist, jedoch oft übermäßig hohe Erwartungen an die Möglichkeiten direkter Demokratie gestellt werden. Mehr direkte Demokratie bedeutet dabei oftmals keine bessere Repräsentation des Volkswillens – sogar das Gegenteil kann der Fall sein.

Gewaltenteilung zur Zerstreuung von Macht

Bereits früh in der Ideengeschichte kam mit den Schriften von Charles de Secondat, Baron de Montesquieu die Idee auf, die verschiedenen Einrichtungen des Staates so anzuordnen, dass sie sich gegenseitig kontrollieren und es so unmöglich wäre, als Einzelperson übermäßig viel Macht anzuhäufen. Bereits Montesquieu entwickelte die heute noch übliche Unterscheidung nach Legislative (gesetzgebende Gewalt), Exekutive (ausführende Gewalt) und Judikative (rechtssprechende Gewalt). Auch im Grundgesetz findet sich diese Unterteilung wieder.

Als oberste Legislative sieht das Grundgesetz den Bundestag und den Bundesrat vor, wobei letzterer nur eingeschaltet wird, wenn die Interessen der Bundesländer berührt werden. In seiner Gesetzgebung muss der Bundestag darauf achten, dass die verabschiedeten Gesetze verfassungskonform sind, dass sie also über den durch das Grundgesetz vorgesehenen Verfahrensweg zustande gekommen sind und dass ihr Inhalt keiner Norm des Grundgesetzes widerspricht. Die Verfassungsmäßigkeit wird durch das Bundesverfassungsgericht, dem höchsten Organ der Judikative, geklärt, wenn ein Gesetz dahingehend angezweifelt wird. Darüber hinaus wählt der Bundestag den oder die Bundeskanzler/-in, wodurch er die Bundesregierung legitimiert. Da über das sogenannte „konstruktive Misstrauensvotum“ auch eine Abwahl der Bundesregierung möglich ist, kontrolliert der Bundestag auf diese Weise auch die Exekutive. Zudem verabschiedet der Bundestag als Legislativorgan die Gesetze, auf deren Basis die Bunderegierung und der gesamte Verwaltungsapparat ihre Maßnahmen gründen. Von der Legislative geht also ein hohes Maß an Kontrolle über die Exekutive aus, wobei sie selbst von der Judikative kontrolliert wird. Bei Streitigkeiten zwischen den Bundesorganen, zum Beispiel über Kompetenzen oder Zuständigkeiten, entscheidet ebenfalls das Bundesverfassungsgericht.

Grundsätzlich lässt sich also festhalten, dass die Exekutive, welche gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern staatliche Gewalt ausübt, am meisten kontrolliert wird, wobei sie selbst die geringsten Kontrollmöglichkeiten hält. Am wenigsten direkte Gestaltungsmöglichkeiten stehen der Judikative zu, welche allerdings entsprechend mit starken Kontrollmöglichkeiten ausgestattet wurde.

Grundrechte – Schutz des Individuums vor dem Staat

Die staatliche Gewalt wird aber nicht nur über das Prinzip der Gewaltenteilung eingeschränkt, sondern auch über unveräußerliche Grundrechte, welche alle Bürgerinnen und Bürger tragen. Sie sind in Artikel 1-19 und damit direkt zu Beginn des Grundgesetzes aufgeführt. Sie umfassen beispielsweise das Recht auf gleiche Behandlung durch den Staat, Meinungs- und Religionsfreiheit, den Schutz der eigenen Privatsphäre sowie des Eigentums oder die Freiheit, sich frei zu bewegen und auf Basis der eigenen Vorstellung Berufe zu wählen.

Wird jemand in seinen Grundrechten verletzt oder an der Ausübung seiner grundrechtlichen Freiheiten gehindert, so steht ihm die Klage vor dem Bundesverfassungsgericht zur Verfügung. Einklagen können Bürgerinnen und Bürger die Grundrechte aber nur gegenüber dem Staat selbst, gegen andere Personen steht nur der straf- oder zivilrechtliche Weg zur Verfügung. Wird jemand jedoch durch eine andere Person in seinen Grundrechten verletzt, ohne dass ein straf- oder zivilrechtliches Gesetz zur Verhütung existiert, dann steht es ihm frei, die Schaffung eines solchen Gesetzes vor dem Verfassungsgericht einzuklagen. Der Staat verpflichtet sich mit den Grundrechten also gegenüber allen Bürgerinnen und Bürgern deren Grundrechte sowohl in seinem eigenen Handeln zu achten, als auch die Einhaltung der Grundrechte zwischen den Bürgerinnen und Bürgern durch Gesetze zu garantieren.

Grundsätzlich kann in Grundrechte, außer die in Artikel 1 GG formulierte Menschenwürde, auch per Gesetz eingegriffen werden, wenn das Gemeinwohl es verlangt. Diese Eingriffe sind bei der Verabschiedung eines solchen Gesetzes jedoch gut zu begründen und unterliegen dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit: Nur wenn das Gemeinwohlinteresse schwer wiegt, wenn keine anderen Mittel zur Verfügung stehen und die Einschränkung nicht Gefahr läuft, das entsprechende Grundrecht in seinem Bestand zu gefährden, ist die Einschränkung per Bundesgesetz denkbar.

Wie sollen Entscheidungen getroffen werden? Die Mehrheitsregel und ihre Tücken

Diese Grundrechte und auch die Tatsache, dass sie direkt zu Beginn der Verfassung stehen und damit allem anderen vorausgehen, stellen ebenfalls eine Lehre aus dem Scheitern der Demokratie im Verlauf der Geschichte, aber auch aus den tyrannischen Zügen dar, welche Demokratien gegenüber Minderheiten oft trugen. Das Problem an dieser Stelle liegt im Dilemma der Entscheidungsfindung: 

Entscheidet eine Person allein für alle anderen, so kommen schnell Ergebnisse zustande, da vorher weder eine Absprache noch eine Kompromissfindung stattfindet. Gleichzeitig kann diese Form der Entscheidung zu Nachteilen für diejenigen führen, welche sich dem Ergebnis ohne Einflussmöglichkeiten fügen müssen. Zu beobachten ist diese Form der Entscheidungsfindung nicht selten in privatwirtschaftlichen Unternehmen, in der ein Wissensvorsprung direkt in Entscheidungen umgewandelt werden soll, damit die Interessen des Unternehmens zur vollen Geltung geführt werden können.

Das Gegenteil wäre die Entscheidung nach Konsensprinzip: Hier wird eine Maßnahme nur umgesetzt, wenn alle betroffenen einverstanden sind. Das Problem daran ist der ausführliche Verhandlungs- und Kompromissfindungsprozess, welcher jedes Mal benötigt würde. Zudem setzt das Prinzip der Konsensentscheidung ebenfalls Minderheiten unter Druck, da ihr Blockadepotenzial bei der Mehrheit auf steigende Aggression stieße.

Um diesem Dilemma etwas entgegenzusetzen, werden die meisten Entscheidungen in einer Demokratie per Mehrheitsentscheid getroffen, wobei das Grundgesetz für schwerwiegende Maßnahmen, wie beispielsweise eine Verfassungsänderung, auch die Zweidrittelmehrheit vorsieht. Außerdem sieht es vor, dass möglichst viele gesellschaftliche Gruppierungen in die Entscheidungsfindung eingebunden sind, sodass zu verabschiedende Gesetze schon vor ihrer Behandlung im Plenum des Bundestages eine Kompromissformel darstellen.  

Durch diese Verfahrenslogik in Kombination mit der Achtung von Grundrechten wird verhindert, dass Minderheiten oder politisch Oppositionelle schon allein auf Basis der Tatsache, dass sie selbst keine Mehrheiten für Maßnahmen und Gesetze aufbringen können, in ihrer Lebensfreiheit oder politischen Handlungsfähigkeit eingeschränkt werden. Andernfalls bildete sich das, was der Demokratietheoretiker Alexis de Toqueville schon früh als Gefahr für eine demokratische Gesellschaft ausmachte: Die Tyrannei der Mehrheit, in der eine feste Koalition aus über 50% der Menschen den anderen Teil dauerhaft unterdrückt, da sich dieser nicht über die regulären Entscheidungsverfahren zur Wehr setzen kann.

Volksherrschaft - ein voraussetzungsvolles Gebilde

Demokratie stellt also eine anspruchsvolle, oft mühsame Form der Herrschaftsorganisation dar, welche nur im Zusammenspiel dieser Bausteine auch als solche bezeichnet werden kann. Freie Wahlen oder die Entscheidungsfindung über die Mehrheitsregel sind notwendige Bestandteile, reichen aber allein nie aus, um eine Entscheidung als „demokratisch“ einzuschätzen. Nur wenn auch ein Schutzraum definiert ist, der sowohl den staatlichen Eingriffen als auch denen von Privatpersonen in die Freiheit von allen Bürgerinnen und Bürgern enge Schranken setzt, kann von einer freiheitlichen Demokratie gesprochen werden.